Bestemmingsplannen en parkeeronderzoek: belangrijke aandachtspunten

Als (woning)bouwplannen op verzet uit de omgeving stuiten, dan speelt de vrees voor parkeerproblematiek daarbij vaak een grote rol. Een parkeeronderzoek voor een bestemmingsplan moet deugdelijk worden uitgevoerd. Een recente uitspraak van 12 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1444) laat goed zien welke specifieke onderzoekseisen voor een parkeeronderzoek kunnen gelden.

Feiten en omstandigheden

De uitspraak van 12 april 2023 gaat over een bestemmingsplan voor de herontwikkeling van een kantoorgebouw tot gezondheidscentrum en appartementencomplex in Nieuwerkerk aan den IJssel. In een parkeeronderzoek heeft de gemeenteraad van Zuidplas onderzocht of het bouwplan aan het gemeentelijke parkeerbeleid (de ‘Beleidsnota Parkeernormen’ uit 2013) voldoet. Daarnaast heeft de raad de bestaande parkeerdruk op 6 verschillende tijdstippen in de omgeving van de bouwlocatie onderzocht.

In de nieuwe situatie, dus inclusief de parkeerbehoefte van het gezondheidscentrum met het appartementencomplex, zou de totale parkeerdruk in de openbare ruimte op het drukste moment in de week uitkomen op 89%. Het bestemmingsplan zelf voorziet in de aanleg van 12 parkeerplaatsen. De overige nieuwe parkeerbehoefte zou worden afgewenteld op (volgens de raad beschikbare) parkeerplaatsen in de openbare ruimte. Verschillende appellanten bestrijden het parkeeronderzoek.

Oordeel Afdeling: vereisten parkeeronderzoek

De Afdeling stelt de appellanten in het gelijk. De Afdeling constateert allereerst dat een voorwaardelijke verplichting voor de aanleg en instandhouding van de (12) nieuw aan te leggen parkeerplaatsen ontbreekt. Inhoudelijk interessanter is echter de toetsing van het parkeeronderzoek zelf. De Afdeling stelt vijf gebreken in het parkeeronderzoek vast:

1) Invalidenparkeerplaatsen kunnen niet worden meegeteld voor dubbelgebruik

Het eerste gebrek schuilt in de benodigde invalidenparkeerplaatsen. Het parkeerbeleid van Zuidplas bepaalt dat bij publieke voorzieningen minimaal 5% van de nieuwe parkeerplaatsen een invalidenparkeerplaats moet zijn. Bij invalidenparkeerplaatsen kan echter géén rekening worden gehouden met dubbelgebruik, zo oordeelt de Afdeling. De raad van Zuidplas had dat in de parkeerberekening echter wel gedaan. Invalidenparkeerplaatsen kunnen immers niet worden gebruikt worden door ander bestemmingsverkeer. De parkeerbehoefte van het gezondheidscentrum is daardoor te laag ingeschat. Let wel: dat voor artsenparkeerplaatsen ook van dubbelgebruik is uitgegaan, vindt de Afdeling dan weer niet problematisch. De aanleg van artsenparkeerplaatsen is namelijk niet in het parkeerbeleid van Zuidplas voorgeschreven, de aanleg van invalidenparkeerplaatsen wél.

 2) Ongemotiveerde afwijking gemeentelijk beleid door toepassen nieuwe CROW-publicatie niet mogelijk

Het tweede gebrek ziet op het aanwezigheidspercentage voor het gezondheidscentrum. De raad is uitgegaan van een aanwezigheidspercentage van 10% voor het gezondheidscentrum op doordeweekse avonden en op zaterdagmiddag. Dat percentage wordt volgens de raad ook gehanteerd in de meest recente CROW-publicatie (381). Het gemeentelijke parkeerbeleid uit 2013 verwijst echter naar een oudere publicatie (182). Daarin is een aanwezigheidspercentage van 15% aangehouden. In de planregels is uitdrukkelijk voorgeschreven dat het parkeerbeleid uit 2013 moet worden gehanteerd. De raad heeft volgens de Afdeling niet onderbouwd waarom voor het gezondheidscentrum het lagere aanwezigheidspercentage uit de recentere CROW-publicatie 381 is gehanteerd. Door het lagere percentage is de parkeerbehoefte 2 parkeerplaatsen te laag ingeschat.

3) Onderzoek naar bestaande parkeerdruk moet voldoende representatief zijn

Het derde gebrek heeft betrekking op het (meet)onderzoek naar de bestaande parkeerdruk. Volgens de Afdeling is dat onderzoek niet voldoende representatief, omdat de metingen slechts zijn uitgevoerd op 2 dagen (donderdag en zaterdag). Op beide dagen gezamenlijk is in totaal (slechts) 6 uur gemeten. De Afdeling vindt dat onvoldoende om het maatgevende moment van de grootste parkeerdruk vast te stellen, mede omdat de herontwikkelingslocatie in een gemengde omgeving (winkels, woningen en een school) ligt. De Afdeling is duidelijk: de raad had op meer verschillende dagen en tijdstippen metingen moeten uitvoeren om het maatgevende moment van de hoogste parkeerdruk vast te stellen.

4) Parkeerdruk hoger dan 85%: deugdelijk motiveren

Het vierde gebrek ziet op de aanvaardbaarheid van een (hoog) parkeerdrukpercentage. De raad van Zuidplas heeft toegegeven dat als algemeen uitgangspunt geldt dat een parkeerdruk groter dan 85% vermeden moet worden, omdat dan zoekverkeer ontstaat. Toch stelt de raad dat een bezettingsgraad van maximaal 89,1% van de openbare parkeerplaatsen aanvaardbaar is, omdat het merendeel (60%) van de openbare parkeerplaatsen op een parkeerplaats ligt en zoekverkeer daar volgens de raad veel minder een probleem is. De appellanten bestrijden dit en wijzen erop dat sprake is van een mix met verschillende soorten parkeerplaatsen (zowel op parkeerterreinen als langs de weg). Daardoor worden de parkeerplaatsen op een groot terrein als eerst gebruikt en ontstaat bij de parkeerplaatsen langs de weg (alsnog) zoekverkeer. De Afdeling volgt de appellanten en oordeelt dat de aanvaardbaarheid van een parkeerdruk van 85% onvoldoende gemotiveerd is.

5) Last but not least: vaststellingsbesluit mag niet onduidelijk zijn over (eventuele) extra parkeerplaatsen

Het vijfde gebrek maakt duidelijk dat de Afdeling scherp let op de overwegingen in het vaststellingsbesluit voor het bestemmingsplan. In het vaststellingsbesluit is neergelegd dat het college – op verzoek van een raadscommissie – onderzoek heeft gedaan naar locaties voor de aanleg van (15) extra parkeerplaatsen, bovenop de 12 aan te leggen nieuwe parkeerplaatsen. De uitkomst van dit onderzoek is neergelegd in een notitie, waarin wordt geadviseerd (de locaties van) de 15 extra parkeerplaatsen verder uit te werken. In zijn verweerschrift heeft de raad aangevoerd dat de 15 extra parkeerplaatsen niet noodzakelijk zijn voor het bestemmingsplan. De Afdeling verwerpt dit. Volgens de Afdeling kan uit het raadsbesluit worden afgeleid dat de 15 extra parkeerplaatsen noodzakelijk zijn voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Dat de notitie over de 15 extra parkeerplaatsen enkel als bijlage bij enkel het vaststellingsbesluit van de raad (en dus niet bij het bestemmingsplan zélf) is gevoegd, is dus niet relevant. Het bestemmingsplan is op dit punt onzorgvuldig voorbereid.

Samengevat

Een parkeeronderzoek moet deugdelijk én in overeenstemming met het geldende gemeentelijke parkeerbeleid worden uitgevoerd. De uitspraak van 12 april 2023 laat dat mooi zien. Uit de uitspraak kunnen de volgende aandachtspunten worden gedestilleerd:

• Als het gemeentelijk beleid een x-aantal parkeerplaatsen voor invaliden (of eventueel voor andere specifieke gebruikers) uitdrukkelijk voorschrijft, dan kan voor die parkeerplaatsen niet worden uitgegaan van dubbelgebruik;

• Wanneer gemeentelijk parkeerbeleid verwijst naar een specifieke CROW-publicatie, dan kan niet ongemotiveerd een andere (recentere) CROW-publicatie worden toegepast;

• Metingen van de bestaande parkeerdruk moeten representatief zijn. Het verdient aanbeveling op zoveel mogelijk verschillende dagen en tijdstippen metingen uit te voeren, zeker als het gaat om een ontwikkellocatie in een gemengde omgeving;

• Wordt een parkeerbehoefte (deels) afgewenteld op (reeds beschikbare) parkeerplaatsen in de openbare ruimte, dan moet deugdelijk gemotiveerd worden dat een parkeerdruk in de openbare ruimte hoger dan 85% nog aanvaardbaar is;

• Als een raadsbesluit overwegingen bevat over de aanleg van extra parkeerplaatsen die niet in het (bij het bestemmingsplan zelf gevoegde) parkeeronderzoek zijn betrokken, dan kan hieruit worden afgeleid dat deze extra parkeerplaatsen voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan noodzakelijk zijn. De raad zal dan gedegen moeten uitleggen waarom deze parkeerplaatsen niet in het parkeeronderzoek zelf zijn betrokken.

Al met al biedt de uitspraak van 12 april 2023 bruikbare aandachtspunten waarmee bij een parkeeronderzoek voor een bestemmingsplan rekening moet worden gehouden, zeker bij projecten waarvan de parkeerbehoefte grotendeels wordt afgewenteld op de openbare ruimte. De uitspraak leert dat het zaak is goed na te gaan of het parkeeronderzoek in lijn is met het gemeentelijke parkeerbeleid en of het parkeeronderzoek op voldoende representatieve metingen berust.

Hebt u vragen over deze uitspraak? Neemt u dan contact op met Joeri de Haas.